大化二（六四六）年正月、天皇国家の樹立が宣言され、ここに、中央集権的な律令制度確立をめざす改新政府が、孝徳天皇のもとに設置された。新たに内大臣（中臣鎌足）、左大臣（阿倍内麻呂）、右大臣（蘇我倉山田石川麻呂）、そして国博士（高向玄理（たかむこのくろまろ）・僧旻（みん））が任命され、中大兄皇子が皇太子となった。この新体制による新政権は、改新政治の大綱として、四カ条からなるいわゆる改新の詔を宣示した。『日本書紀』にはつぎのように記されている。
　　その一に曰く、昔在（むかし）の天皇の立つる所の子代の民、処々の屯倉（みやけ）、および別に臣・連・伴造・国造・村首の有する所の部曲（かき）の民、処々の田荘（たどころ）を罷めよ。……
　　その二に曰く、初めて京師を修め、畿内・国司・郡司・関塞・斥候・防人・駅馬・伝馬を置き、および鈴契を造り、山河を定めよ。……
　　その三に曰く、初めて戸籍・計帳・班田収授の法を造れ。……
　　その四に曰く、旧の賦役を罷めて、田の調を行なえ。……
　すなわち、（一）公地公民制の実施、（二）国郡制の施行、（三）班田収授法の施行、（四）税制の改革を主要政策とするものであった。そこには、中央集権的支配体制を築く基盤として、土地国有の原則をかかげ、それを維持するために地方行政の刷新が重視されている。この地方制度整備のために定められた国郡制は、まず坂東諸国ついで畿内の倭六県において施行された。皇室直轄領である六県とともに、東国にこうした新制度が施されたのは、かねてより子代・名代（こしろ・なしろ）の民が多く置かれて同じく皇室と深い関係があった（註四）ことに加えて、政治上の新開地であったという条件によるものと思われる。