明治2年（1869年）3月20日、東京府に開墾局が設けられましたが、他県にまたがる大事業ということで、5月3日には政府の民部官付属下総開墾局とされました。
　しかし、当時政府も財源難の折りでしたから、運営は民間に任せる方法をとり、5月19日に開墾会社（後の公社のような組織）を設立させました。会社は東京等の富豪の出資者が会社員となり、政府の貸与金20万両と合わせて運営することにしました。また、会社の総頭取に三井八郎右衛門、頭取に西村郡司等を選出しました。