各時代を通じて支配階級が国家(領国)を経営するため、その財源とするものは租税である。古代から近世にいたるまで租税は田租又は地租と称し、その多くは土地から生産される収穫物、主に米をもってそれに充てていた。したがって当時の人びとはその収穫物を生産する土地に対する価値観はきわめて高く、土地の管理、保全及び利用収益については常に重大な関心をもっていた。そのうち特に管理と利用収益については、管理する者と、利用収益する者との間には立場を異にして、利害の相反する事態もしばしば発生した。それはすなわち、管理する者は支配階級であるから、その土地からより多くの租税を徴収しようとし、反対に利用収益する被支配階級は、なるべく少なく貢納しようとするからである。そこで支配階級はその弊害をのぞくため、土地の広狭や品位(等級)を測(はか)り、双方納得のもとに租率を定めようとして設けたのが、いわゆる検地制度である。
　土地の品位によって租率が異なっていたのは、既に律令時代にみられたことであるが、広狭を測って租税を課するようになったのは平安朝期以降のことである。すなわち、平安朝にはいるや新たに勃興した地方豪族たちによって多くの土地が開墾され、耕地面積は次第に増えつつあったが、その土地を管理する中央政府の権力が弱体化したため、土地を開墾した豪族たちはそれを私有化してその領主となった。このようなかたちで私有化した土地を荘園といい、その領主を荘園領主と呼び、この時代を荘園制度の時代といった。これによっていつしか律令制による公地公民の制度は崩壊し、新しく土地私有制度が発生したのである。
　ここにおいてか荘園領主に成長した豪族たちは、その支配を強化するため所有地(領地)からの収穫を確実に知る必要にせまられ、そこで土地の広狭を測り、収穫の実数を掌握し、それに基づいて租税を徴収しようとして土地を測ることになった。このことを当時はこれを検注といった。