近江国や甲賀郡に関連する事項を中心に、律令政治の流れを摘記していこう。和銅元年二月、律令国家は貨幣を鋳造するため、鋳銭司（ちゅうせんし）を置いた。これが皇朝（こうちょう）十二銭の最初の「和同開珎」である。まず五月に銀銭を発行し、七月には近江国で銅銭の鋳造を開始したのである。和同開珎を鋳造したと伝える場所は、残念ながら確定できない。
　和銅三年（七一〇）三月に平城京へ遷都し、律令国家は繁栄期を迎え、絢爛たる天平文化が開花する。しかし、華やかな文化とはうらはらに、政局は目まぐるしく変わり、混迷をきわめた。聖武（しょうむ）天皇は、天平十二年（七四〇）九月、九州で勃発した藤原広嗣（ひろつぐ）の乱に衝撃を受け、突如として東国への行幸に発し、伊勢で乱の平定を知ったが、そのまま伊勢から美濃（みの）に向かい、さらに近江に入った。近江国では十二月六日に坂田郡の横河頓宮（とんぐう）に至り、犬上頓宮（七日）、蒲生郡（九日）、野洲頓宮（とんぐう）（十日）を経て、十一日に志賀郡の禾津（あわづ）頓宮に着いた。天皇は崇福（すうふく）寺（大津市）に参詣したあと、山背国に入り、十五日に恭仁宮に至り、この恭仁宮に遷都することになった。
　恭仁遷都の後、天平十四年（七四二）二月、恭仁から東北の方向に近江国甲賀郡へ通じる道が開かれ、八月に天皇は甲賀郡紫香楽（しがらき）村に離宮（紫香楽宮、信楽町雲井（くもい）に遺址がある）を造営し、しばしば紫香楽宮に行幸し、次第にその滞在期間は長くなり、翌十五年（七四三）九月には甲賀郡の調・庸は「畿内に准じて」収めることにした。すなわち甲賀郡の庸は免除、調は半分に減じたのである。また当年の田租も免じている。十月には有名な盧遮那（るしゃな）大仏造立の詔を発し、東海・東山・北陸三道の二五ケ国の調・庸をこの紫香楽宮へ貢納させ、いよいよ紫香楽宮は帝都の観を呈するに至った。
　しかし、天皇は難波（なにわ）へも行幸し、宮都は恭仁・難波・紫香楽を彷徨した。天平十六年（七四四）十一月には甲賀寺において盧舎那大仏の体骨柱が建ち、天皇がこれに臨んで自らその縄を引いたが、このころ紫香楽宮の近辺で山火事が頻発し、地震また連続して起こるという事態のなかで、ついに天平十七年（七四五）五月、平城京に還都し、紫香楽の大仏造営は停止されたのである。