律令国家は、班田収授の法を基礎に人民支配を行ったが、すでに八世紀には動揺しはじめていた。これは、農民が零細な経営を行うなかで、非常に重い徭役（ようえき）労働をする義務があり、人々はこれに堪えられず逃亡したり、戸籍を偽わって逃亡と記し、課役をのがれようとしたためである。
　また律令政府は班田不足の問題を積極的な土地開発に求め、墾田を奨励した。これが養老（ようろう）七年（七二三）の三世一身の法に、さらに天平（てんぴょう）十五年（七四三）の墾甲永世私財法の発布へと発展し、律令政治の土地国有という大原則を否定する画期となったのである。奈良時代、甲賀郡には弘福（ぐふく）寺（奈良県高市郡明日香村）領、西大（さいだい）寺（奈良県奈良市西大寺）領などの墾田が早くも成立したことが知られる。
　平安時代になると、班田は六年に一度から十二年に一度となり、その実施も困難になっていった。最終的に班田が実施されたのは、延喜（えんぎ）二年（九〇二）であり、それ以後完全に廃絶することになる。
　このように国家的土地所有が後退するなかで、貴族を中心に多くの墾田が経営されるようになる。ここで九世紀の近江国の事例として著名な文室宮田麻呂（ふんやのみやたまろ）についてみてみよう。
　宮田麻呂は、承和（じょうわ）七年（八四〇）に筑前守に任じられた国司（こくし）級の官人である。彼は承和十年（八四三）謀反（むほん）人とされ、伊豆国に流された。このため没収された田地の一部が、貞観（じょうがん）五年（八六三）貞観寺（京都市伏見区）に勅施入されたため、その内容をうかがうことができる（『日本三代実録』貞観五年八月十五日条）。これによれば、宮田麻呂の所有していた土地は、滋賀・栗太・野洲・甲賀・蒲生・神崎・高島・坂田郡といった近江国の各所に分散して存在し、その合計は、家一〇区、地（敷地・園地）一五町、水田三五町であった。ここで当時の墾田のありかたが、家一区に対し、園地一町程度と水田三町程度であったことがわかる。これらの墾田が宮田麻呂の直接経営であるはずがなく、在地の農民に請作（うけさく）させていたのであろう。
　宮田麻呂の場合、謀反の罪でたまたま記録に残ったが、貴族・豪族による土地所有は近江国においても、続々と展開したものと思われる。