町村制は市制とともに明治二十一年（一八八八）四月公布、翌年四月から施行された。ついで、府県制と郡制も一部に根強くあった尚早論や無用論を押し切って、同二十三年（一八九〇）五月難産の末公布された。それらはいずれも立法府（帝国議会）の審議が行われないままに急遽制定されたが、ここにようやく明治地方制度は確立した。滋賀県においては、市制・町村制は明治二十二年四月から施行されたが、同二十三年五月公布の新しい郡制と府県制を施行したのは遅く、前者は同三十一年（一八九八）四月で全国四六府県中三七番目、後者は同年八月で三六番目であった（亀掛川浩『明治地方制度成立史』）。
　さて、町村制は八章一三九条（市制は七章一三三条）からなる膨大な法律であったが、その概要は次のようである。
　町村はまず郡に、次に府県（市は直接府県）に包括される基礎的地方団体と位置づけられた。町村は「法律上一個人ト均ク権利ヲ有シ義務ヲ負担」する自治体として法人格が認められ、郡・府県の上部団体の監督の下に条例・規則の制定権が初めて与えられた。
　町村内に居住する者は住民と公民に分け、公民だけが町村の政治に参加する権利と義務を有した。公民は、①満二十五歳以上の帝国臣民で公権を有し、一戸を構える独立の男子で、②二年以上町村の住民となり、その町村の負担を分任し、③その町村内で地租を納めるか、もしくはその他の直接国税年額二円以上を納める者、以上三つの要件を満したものとされた。また、彼ら公民のほかに、例外として他の町村に移住している特定の多額納税者（不在大地主）はたとえ公民資格を欠いても選挙権が与えられた。
　議決機関である町村会は、人口の多寡によって八～三〇人（市会は三〇～六〇人）の議員で構成され、その選挙方法は二級選挙制（市は三級選挙制）のいわゆる等級選挙制が採用された。これは選挙権有資格者全員の納める直接町村税の総額を二等分（三等分）して最多額納税者の属する群を一級選挙人、その下位に属する群を二級選挙人（さらには三級選挙人）とし、各級ごとに議員定数の二分の一（三分の一）ずつを選挙するものである。したがって、ごく少数の選挙人が、極端な場合一人が議員定数の半数を選ぶこともありえたのである。議員は名誉職で任期六年、三年ごとに半数を改選した。議長は町村長が兼任し（市会では互選）、町村会はその町村を代表して条例・規則の制定をはじめ町村に関する一切の事項を議決する権限が認められた。しかし、国家から過重な委任事務を課せられながらそれを審議・変更する権限は与えられず、しかもそれが予算の面で町村の活動を大きく制約したので、実質的な権限はさほど拡大しなかったという（吉岡健次『日本地方財政史』）。
　執行機関の町村長（市は合議制の市参事会）は原則として名誉職で任期四年、町村会が町村公民中から選出し知事の認可を受けて決定された（市長は有給で任期六年、市会が推薦した三人の候補者から上奏裁可を請うて選任された）。
　最後に、町村の財政については、町村費の徴収・支出に国家による法的保護と規制が確立し、また予算が議会の議決を要することになったのでこの点でも近代化が進められた。ただし、その収入は財産収入・営造物使用料・手数料などに限られ、これらで不足する場合にのみ租税（付加税）・夫役および現品を賦課徴収しうるとした。実際には付加税が町村財政を支えたが、地租の場合は七分の一以内、その他の直接国税の場合は本税の一〇〇分の五〇以内という制限が付されていたので、総じてその財源はきわめて乏しく、この面からも町村の活動は制約を受けたのである。
　以上のように、明治二十二年に施行された町村制は、地主を中心的な担い手とした、限定され拘束の強い地方「自治」であったことは疑いない。しかし、他方、明治五年（一八七二）に自然村を統合して初めて行政区が設置されて以後、三新法、連合戸長制へと試行錯誤を繰り返しながら、その間争われてきた自治と官治をめぐる対立にようやくその妥協点を見出した意義も見逃してはならないであろう。
　なお、戦前期に限ってみれば、町村制は市制とともにこの後五回にわたって大きな改正をみた。明治四十四年（一九一一）、大正十年（一九二一）、同十五年（一九二六）、昭和四年（一九二九）、同十八年（一九四三）である。これらのうち、昭和十八年の改正だけは戦時期でもあったので、「時計の針を明治初葉にまで引き戻したようなもので」（亀掛川浩『地方制度小史』）、復古的な内容であった。しかし、そのほかの四回の改正については町村会の権限強化がはかられ、また選挙資格から納税要件が撤廃されるなど、総じて町村自治を拡充し民主化が進められた。