明治初年から大正10年（1921）までの社会教育は、一般庶民を対象とする啓蒙（けいもう）的、教化的な活動を主体とするもので、これを通俗教育と称した。
　明治19年（1886）の文部省官制で、学務局第3課を師範（しはん）学校小学校幼稚園及通俗教育に関する事務を掌（つかさど）ると規定している。翌20年の文部省官制改正で、「小学校各種学校幼稚園図書館博物館及教育会通俗教育等ニ関スル事務ヲ分掌セシム」とあり、今日の社会教育から考えるとかなり狭義にとらえていたことがわかる。
　明治5年、その前年に設立されていた東京湯島（現文京区）の博物会の中の博物館に書籍館を開設した。通俗教育の具体的活動のはじまりである。
　明治13年に設立された東京YMCA、明治23年の山本滝之助主宰の好友会（全国各地の青年会設立を刺激）、同28年の鐘渕紡績の職工学校、同33年の小野田セメントの工業夜学校、同39年の蓮沼門三が設立した修養団など民間活動があったが、社会教育行政として、はじめて地方青年団体の指導通達が出されたのは明治38年であった。更に、大正4年（1915）、文部・内務両省の訓令により、青年団の全国組織がつくられた。
　次いで、大正7年の臨時教育会議の答申をうけて、出版物の供給と取締り、通俗図書館と博物館の開設促進、講演会・活動写真・音楽・演劇などの健全育成、体育施設の改善などがすすめられ、36府県に社会教育主事が置かれた。社会教育ということばが法制上登用されたのは、大正10年の文部省官制改正からである。
　大正13年、文部省学務局に新たに社会教育課が設けられ、図書館・博物館に関すること、青少年団体に関すること、成人教育に関することや特殊教育・民衆娯楽・通俗図書などを所管とした。
　昭和4年（1929）、社会教育局が創設され、従来内務行政が関与していた青年団、教化団体をも加えた実業補習学校関係が、実業学務局から移管された。社会教育に関する事務はすべて社会教育局が主管することとなり、その後の社会教育行政の運営を円滑にした。
　やがて、学校教育と同様に戦時下の体制に組みこまれて終戦を迎えることになる。