【東京市誕生と市制特例】　三新法の公布以来地方制度の改革を企図していた政府は、憲法発布をなかにはさんで、明治二十一年(一八八八)に市制・町村制(明治二十二年四月一日施行)、二十三年に府県制・郡制を公布し(東京府に施行されたのは三十二年七月一日)、強い中央集権的な統制のもとに地方名望家層を吸収する形において、上からの官治的な地方制度を整備した。東京市の成立は、二十二年五月一日である。しかし、市制施行直前に、東京は京都・大阪とともにいわゆる「市制特例」が出されて、市長・助役は、それぞれ府知事・府書記官の兼任によるという変則的な、名ばかりの自治を押しつけられた。
　この時、一五区は東京市の区となったが、市制と同時に府下荏原郡以下六郡町村には町村制が施行され、数百を数えた町村が、八五町村に統合整理された。町村制の施行とともに区部と郡部境界の廃置分合がなされ、これにより江戸時代からの自然村落を基礎とした区画が新しい行政区画に再編成され、区郡の境界も整然としたものになった。
　この「市制特例」は、東京の場合、いわゆる「帝都」を国の強い監督下に置こうというのが政府の意図であったが、一五区は東京市の行政区として、財産区としてのみ法人格を認められ、行政遂行上種々の不便があったため、市会および市民の間からその撤廃が叫ばれ、この結果、三十一年九月、市制特例は廃止され、東京市は一般市同様となり、十月一日府庁舎内に東京市役所が開庁した。もとより、府・市の二重行政のもと、真の住民自治への道とはほど遠いものではあったが、不完全ながら「自治制」が布(し)かれることになったのである。