長かった戦争が敗戦という結果に終わった時、わが国はあらゆる力を消耗し尽していた。東京は焼野が原が広がり、食糧難が日ごとに厳しさをますなかで、まず急務とされたのは、軍人遺家族・復員兵・海外引揚者・戦災孤児それに大量に膨れあがった失業者など生活困窮者にたいする当面の救済であった。