延暦(えんりゃく)十三年(七九四)、桓武(かんむ)天皇は長岡京(ながおかきょう)から平安京へと遷都したが、力を強めてきた貴族を押さえて政治の改革に取り組んだ。国司(こくし)や郡司(ぐんじ)に対する監督を強化するため勘解由使(かげゆし)を置いたり、農民の負担を和らげるため軍団と兵士を廃止(九州・東北を除く)して、郡司の子弟を健児(こんでい)として各国府など地方の治安維持に当たらせたりした。しかしこのような改革は令制どおりに行われたものではなく十分な成果を上げることはできなかった。その後平城(へいぜい)・嵯峨(さが)両天皇にも受け継がれたが、嵯峨天皇のときには法制の整備(弘仁格式(こうにんきゃくしき)の編纂、令義解(りょうのぎげ)）も行われた。
　このように律令制の再建に向けての努力は行われたが、九世紀に入ると中央政府の地方行政に対する指導力は弱まり、地方の行政は国司に委任したので、国司は任地での権力の拡充に努めて農民から厳しい収奪を行うようになった。また郡司が国司と結んで農民を大規模に使役したり、徴税の過程で税物を横領したりすることもあり、このようなことから国司や郡司が訴えられることもあった。
　また八世紀末ごろから庸・調の違期・未進・粗悪化の傾向が進んで国の財政も不安定になっていくが、これに対処するために公営田(くえいでん)・官田(かんでん)など直営方式の田を設けて財源の確保に努めた。更に中央の役所はそれぞれ経費を賄うため諸司田を持ち、官人たちもまた、墾田を買い取って生活の基盤にするようになった。そしてこのころ天皇の勅旨田(ちょくしでん)も急増してきた。