律令政治がその形を変え崩壊を始めたのは十世紀の初めごろからとされている。延喜二年(九〇二)を最後に班田に関した資料もみられなくなり、男子に課せられる負担から逃れるため戸籍も男子より女子がはるかに多いというような実態とは懸け離れたものもみられるようになった。そこで政府もこれまでの土地制度と租税制度を変換し、各国司に一定額の納税を請け負わせて、その国内の統治を委任するようになった。したがって国司は徴税の請負人のような性格を帯びることになったが、国内の有力農民に期限をつけて耕作を請け負わせ、年貢(ねんぐ)や公事(くじ)などの税を徴収した。その耕地は請負人の名をつけて名田(みょうでん)と呼ばれ、請負人は田堵(たと)といわれた。田堵の中には大規模な請け負いをして大名(だいみょう)田堵と呼ばれ、盛んに開発も行い、中には開発領主と呼ばれて一定領域を支配するまでになるような者も現れてきた。彼らは他の勢力との闘争・領域支配権の確保や勢力の拡大のために武装を始め、これが武士の発生となった。更には彼らは自分の荘園を守るため、権門勢家(けんもんせいか)に寄進して自らは荘司(しょうじ)となり、更には不輸(ふゆ)・不入(ふにゅう)の権利まで獲得していくようになった。このような荘園は寄進地系荘園と呼ばれ十一世紀半ばには各地に広く見られるようになったが、それは土地・人民の私的支配でもあった。
　そして地域によっては国衙領を荘園がしのぐ割合にもなった。豊前国の場合を見ても府領・公領に対して社寺・権門領が圧倒的に多く、特に宇佐宮や弥勒寺の荘園はほぼ九州全体に分布していた。いっぽう国司は農民の逃亡で荒れた公領の復興などを図るなど国衙行政の変更を迫られ、国内を郡・郷・保(ほ)などの新たな単位に再編成し、地域の有力者や開発領主を郡司(ぐんじ)・郷司(ごうじ)・保司(ほし)などに任命して徴税などを行わせた。一般的には国衙には政所(まんどころ)・税所(さいしょ)・調所(ちょうしょ)・出納所(すいとうしょ)・検田所(けんでんしょ)・健児所(こんでいしょ)・御厨(みくりや)などの請所が設置され、有力者たちが「在庁官人(ざいちょうかんじん)」として実務を担当した。十一世紀半ば以降は国守が必ずしも赴任せず、目代(もくだい)と呼ばれる代わりの者を派遣し、在庁官人・雑色人を中心に国衙の運営が行われた。
　豊前国府の場合も発掘調査による結果をみる限りでは、十二世紀前葉以後はそれまでの機能を失っていくようである。国司が受領(ずりょう)となり、徴税人としての性格を強めたこの時期にあっては、国庁も国司が地方豪族に対して律令官人としての権威を誇示する場としての機能を喪失し、受領としての国内支配に必要な最小限の施設に縮小されていったのであろう。