奈良時代九州は西海道と呼ばれ、九国二島に分かれており、それぞれに行政機関として国府・島府が設置されていた。また各国内にも幾つかの郡があり、その行政施設は郡衙(ぐんが)(郡家(ぐうけ))と呼ばれ、その下の行政単位である里(郷)を統括していた。