律令国家が確立された八世紀初めには早くも土地制度が崩れ始めた。すなわち霊亀年間(七一五―一七)から養老年間(七一七―二四)にかけて人口の増加や荒れ地の増加などで口分田(くぶんでん)が不足し始めたため、国は養老七年(七二三)に「三世一身法(さんぜいっしんのほう)」を定めて、新しく池や溝を造って開墾した者には親・子・孫の三代にわたって土地の私有を認めるとともに、既にあった池・溝を使って開墾した者にはその者の一代に限り土地の私有を認めた。しかしこれも墾田の拡大にはつながらず、天平十五年(七四三)には「墾田永年私財法(こんでんえいねんしざいほう)」を出して、開墾した土地はすべて永久の私有を認めることにした。
　しかし、このような法令が出されてもさまざまな負担に苦しんでいた農民には開墾の余力はなく、郡司として地方行政を支えていた地方豪族や有力農民(有力戸主)・寺社などは奴碑(ぬひ)や口分田を放棄して逃亡した浮浪人を使ったり農民を雇ったりして開墾を進め、私有地の拡大を図った。その結果、法の制限を越える開墾も多くなったため、天平神護(てんぴょうじんご)元年(七六五)には開墾を禁止したが、その効果も薄く、宝亀三年(七七二)には再び開墾を認めるありさまであった。このようにしてできた私有地を荘園と呼ぶが、八世紀から九世紀ごろの荘園を初期荘園と呼び、ほとんどがその所有者の経営するものであったので自墾地系荘園という。このほか律令制下での私有地としては位田・功田・職田・神田・寺田などもあったが、このような土地もしだいに荘園化されていった。このようにしてもともと農民に班給する口分田の不足を補う目的で開墾を奨励したものであったが、結果的には田租による収入は増えたが農民に口分田として班給する水田の増加にはつながっていかなかった。
　土地の開墾によって荘園を広げていった有力者たちは数十町から数百町に及ぶ私営田を経営し私出挙(しすいこ)も行って富を蓄えていった。このような者を「殷富(いんぷ)・富豪の輩(ふごうのともがら)」「力田(りきでん)の輩」と呼んだが、先のように奴婢・浮浪人だけでなく周囲の貧弱な農民の労働までも取り込み始めたので、しだいに調・庸の質が悪化し、更に滞納も多くなって、九世紀に入ると国の財政を苦しめ律令制度も変質していった。このような状況の下で大宰府管内では新しい試みも行われた。すなわち弘仁十四年(八二三)大宰大弐小野岑守(おのみねもり)の建議で「公営田(くえいでん)の制度」が作られ、四年間の期限で実施されたが、これは大宰府管内の口分田と乗田(口分田として班給したあとの余剰の田)の七万六五八七町から一万二〇九五町を割いて公営田とし、在地の富豪層を通して農民に耕作させ、秋の収穫から租・調と農民の庸料などを差し引いて、残りの米を官納させるというものであった。しかし、このような動きとは反対に班田制はしだいに困難になり、九世紀には全く行われなくなったが、それに対応して国の人民に対する収取の体制も変えられていった。すなわち公田(国衙(こくが)の領有する土地)を名(みょう)という課税の単位に編成してその名(名田)の面積に対して租・調・庸・雑徭を取り立てる体制が作られた。名田の請作する農民を田堵(たと)と呼んだが、特に富豪層(または力田の輩)は広い名田を請作して大名田堵(だいみょうたと)とも呼ばれた。この中から後に田堵や農民を支配して領主化する者も現れた。
　一方、国の財政収入が不安定になると、貴族や官人たちは国からの給与のみに依存することができなくなり、墾田の開発や土地を買収して経済的な基盤の拡大に努めるようになったが、皇室も国衙を通して勅旨田(ちょくしでん)の開発を行った。このようにして律令制の中央集権的な財政機構も解体してしまった。