このような過重な税にたえられず逃亡した農民も多く、国有地である口分田の減少する傾向はいよいよはげしくなる為に、養老六年(七二二)には国費による開墾を進め、その翌年には土地を開いたものに、その一代を限り新らたに池溝をひらいた者には子孫三代にわたってその私有を許した。(三世一身の法)さらには此があまり効を示さなかったので、位階による開墾面積の制限や、申請後三年以内に開墾に着手することなどの条件をつけて永世私有をみとめるに至った(墾田永世私財法)。有力な社寺・貴族・豪族は、此の法を利用し制限を無視して盛んに開墾を行った。