壬申地券交付の作業が進行中の明治六年（一八七三）七月、政府は地租改正法を公布した。これは地租改正の「布告」と「地租改正条例」、「地租改正施行規則」、「地方官心得書」の三つからなっていた。
　「布告」に示された地租改正の原則は次の三つである。
　
　　一　旧来の貢租を全廃する
　　二　地価を調査して、その地価の一〇〇分の三を地租とする
　　三　官庁・郡村入費として土地に課していた付加税は今後地租の三分の一以内とする
　
地租改正条例の内容の主な点は次のようである。
　
　　一　地租改正後は天災による地種の変換のほかは、年による豊凶で税の増減はしない
　　二　地価の一〇〇分の三の租率は、この後、茶・煙草・材木等の物品税を新設して、その収入額が二〇〇万円以上になれば順次減らし、最終的には一〇〇分の一までにする
　　三　地租改正完了までは旧貢租を据え置く
　　四　改租後、地価の変動があっても六年間は地価を据え置く
　
　地租改正の具体的方法は「施行規則」・「心得書」で示されていた。栃木県では明治八年一〇月に地租改正事業が始まったが、これは全国的にみて最も遅い県のグループであった。関東地方では茨城・千葉は明治六年、神奈川・東京は七年に着手しており、最も遅い群馬県が九年の着手だった。しかし、改租事業の完了は、関東地方の地租の統一化をはかった地租改正事務局の考えで、明治一一年の後半になっている。このように遅れたのは地租改正事務局が次のような事情を配慮したからだといわれている。
　
　　一　関東地方は以前から「民意ノ穏当ヲ欠キ」、もとの支配が天領・旗本知行所・大名領・寺社領と入り組んでいるうえ、軽租地も多いから、地租改正で増税になれば、民衆の反発が強いと予想したこと
　　二　一府六県が互いに隣接しているので、公平を期すためには特に慎重・精密な調査を行い、他府県の経験を生かして、強力な指導体制でのぞもうとしたこと
　
　栃木県の地租改正の基本方針の第一は、改正事業を土地一筆ごとの実地測量から始めるということであった。その理由としてあげているのは、
　
　　一　壬申地券は「まず人民所有の権」を保障したものだが、地券記載の地所の面積は検地帳などを取り調べたもので、現況を精密に取調べたものではなく不正確である
　　二　地所の等級・地価は検地帳の田畑の上・中・下・下々の地位できめられている恐れがあり、公平を期しがたい
　
　という二点であった。そして明治九年四月までに「古い帳簿に関せず宅地・田畑・山林とも現今の通り地引絵図及実地反別測量」を完了するように指示した。
　第二は各区正副戸長・用掛が農民に地租改正の趣旨をよく説明し「心得違いの行動」のないようにすること、改租事務に精励することはもちろん、「尋常ならざる大事業」だから改租担当人を村の大小により、一村三人から一〇人選出せよということだった（『栃木県史』史料編近現代四・一七四頁）。この改租担当人の選出が、地租改正事業の出発であった。