大化改新詔にみえる国―郡―里の制度は、実際には国―評―里制度であって、大化前後に従来の国・県制を再編成するために創設されたものである。評は朝鮮の制度にならったもので、律令制的な地方支配のための制度である。評から郡への移行は、大宝令にみられ、大宝令によって全国にわたって国―郡の制度がしかれた（米田雄介『古代国家と地方豪族』）。国司が管内の軍事・財政権を一手に掌握したのも、大宝令以後である（黛弘道「国司制の成立」大阪歴史学会編『律令国家の基礎構造』）。河内国司を一覧表で示したのが（505）である。

　畿内の範囲を東は名張の横河（名張川・三重県）、南は紀伊の兄山（せのやま）（背山・和歌山県）、北は近江楽浪（さざなみ）の合坂山（逢坂山・滋賀県）、西は明石の櫛淵（兵庫県）と定めたのは、改新詔である。この畿内が「大和・河内・摂津・山背」の四国から構成されていたことは、『書紀』持統六年四月五日条に「四畿内」とあり明らかである。河内国の『書紀』での初見は宣化元年（五三六）五月一日条にさかのぼるが、国制はこれほど古くは考えられない。やはり改新前後ごろに国制も徐々に成立したものといえよう。したがって河内国の確実な存在もそのころとみて間違いなかろう。

　河内国はやがて霊亀二年（七一六）には、大鳥・和泉・日根の三郡が独立し和泉監となる。天平一二年（七四〇）には再び和泉監を合併し、天平宝字元年（七五七）に再度分割され、河内国と和泉国が成立した。この三郡を除くと、河内国には一四郡が知られる。大宝令では郡の下の単位に里があり、郷戸（大家族）五〇戸で一里をつくった。大宝令の里は、霊亀元年（七一五）郷と改称され、さらにその下に里が新設された。しかし天平一一年（七三九）末から翌年にかけて、郷―里制は廃止され国―郡―郷の制度となった。国―郡―郷―里制の時の河内国には、一四郡・九六郷・一九一里があった。しかし国―郡―郷制がしかれ、平安初期には、一四郡八〇郷となっている。この『和名抄』による一四郡八〇郷の郡別分布表が（506）である。

506　河内国の各郡の郷数と等級

郡名	錦部	石川	古市	安宿	大県	高安	河内	讃良	茨田	交野	若江	渋川	志紀	丹比
和名抄による郷数	2	4	4	3	6	4	7	5	8	6	7	5	8	11
養老戸令による等級	小	下	下	小	下	下	下	下	中	下	下	下	中	中

　郷または里が律令制下の農民の村にあたるが、その内容については多数の見解があるので、それについてみておこう。