明治五年（一八七二）一〇月一〇日、政府は大蔵省布達をもって「各地方土地ノ便宜ニ寄リ一区ニ区長壱人、小区ニ副区長等差置候儀ハ不苦候」（『法令全書』）と通達した。これに従って区を大区と小区に分ける府県が次第に多くなったが、堺県でも大小区制を採用することになり、七年一月二二日、「従前管下区分之制、大小広狭一様ナラス、区長亦多人数ニシテ精選登用ニ至リ難ク、事務一定ノ制無之ヨリ、民費モ漸次相嵩（かさみ）候ニ付、今般更ニ河泉ヲ大小区ト定メ、道路山川等ノ判然タル境界ニ依リ区分」（『堺県法令集』二）することを布達した。河内国は、三大区一五小区に分けられ、区ごとに会議所が置かれた。さらに、同年四月、「管下村々大小広狭区々ニテ、小村独立或ハ分郷等有之、各正副戸長ヲ置、事務煩雑一定セス、民費モ亦相嵩ミ、衆庶ノ難渋不少候ニ付、村務簡易・諸費減少・戸長精選セシム為、今般別紙之通、一小区中村々ヲ組合村ト相定候」（同）として、小区内の村を一五〇〇石前後を目安に合わせて組合村を編成して集議所を置き、組合村には戸長一人、村に副戸長一人を置くこととした。組合村は、一小区ごとに番号を付け、村は河内国第何大区何小区何番組何村と呼ばれるようになった。本市域は、河内国第一大区の二・四・五・六小区に分かれていたが、関係する組合村は次のとおりである（『大阪府全志』一、富田林杉本家文書「掌記」）（傍線は富田林市域）。

　大小区制では、大区に大区長正副どちらか一人、小区に小区長正副各一人を置いた。大区長・小区長の選出は、大区長は大区内の、小区長は小区内の記名投票によるが、県が不適当と認めた時は再選挙を命じ、あるいは直接任命することができた。選挙資格は、「家蔵屋敷・田畑山林等ノ産ヲ所持スル者」に限られた。大区長の月給は、正二〇円、副一八円で、小区長は、正一五円、副一二円で、その費用は、管内一般に戸数・地価を基準に賦課された（『堺県法令集』二）。被選挙権は、年齢二〇年以上の者で、維新以後、区戸長として私欲不正のあった者を除外し、選挙にあたっては、依頼を受けたり、愛憎によって投票することを禁じた（同）。堺県は、大小区制の布告に先だって、新設する大区・小区の区長を「投票公選」にする方針を定めたが、「是迄選挙人之体裁不相立より、不相当之者投票ニ出、公選の詮無之義間々有之」という状況であったので、一月一七日、当時の区戸長に対して区内町村の「家蔵屋敷・田畑・町地・山林等の産を所持する者及び其質取人、其名代人」の住所姓名を調べて報告するよう布達している（『堺県法令集』二）。

　大小区長の職務については、「区長事務条例」「事務章程」を制定して細かく規定している。大区長は、大区内の事務を総理する権限を有し、「公令ヲ説諭シ、上下ノ情実ヲシテ貫徹スルヲ旨トシ、貢租ヲ納メ、諸費ヲ督シ、諸賦課ヲ公平ニシ、冗費ヲ省キ、有益ヲ起シ、其他事務章程ニ随ヒ、事毎ニ条理ヲ遂ケ、決ヲ県庁ニ取リ、以テ処分」することを任務とした。小区の正副区長は、大区長を補佐し、大区長不在の時はその任務を代行することになっていた。各大区小区の区長は、「一聯合」と心得、不統一のないように事務を処理し、非常の事件は協議して処理することになっていた。なお、八年三月二四日、内務省の指令に従って、大区長は区長、小区長は副区長と改められた。したがって、小区の区長は廃止され、副区長一人だけとなったようである（以上『堺県法令集』二）。

　戸長は、組合村の記名投票で選ばれるが、選挙人は記名封入して小区長に提出し、大区長立会いの下で開票する。副戸長の選挙は村単位ではなく、戸長と同様に組合村全体で行われた。「掌記」（富田林杉本家文書）には、河内国第一大区二小区の各番組の戸長・副戸長が記載されている。また、この年、堺県下で一斉に作成された「一村限調帳」は、戸長・副戸長が連署して県令に提出している。本市所蔵旧鳴川家文書・土井家文書（彼方）・奥野家文書（河内長野市）中の「一村限調帳」および「掌記」から作成したのが表6である。これによると、副戸長の人数が村数より少ない組合村（番組）も多く、副戸長がいなかったり、二、三か村を兼任しているようにみえるところがあるが、「掌記」の記載は、次のようになっている。

　すなわち、副戸長は、村ごとに置かれるのではなく、組合村として複数の副戸長を置いたものと思われる。その人数は、組合村の規模に応じて決められた可能性があり、二小区九番組のように、二か村に対し三人の副戸長が置かれているところもある。「一村限調帳」の場合は、一村ごとに作成されているので、担当した副戸長が戸長と連署することが多かったと思われる。そのため、五小区の組合村のように、いくつかの村の副戸長を兼任しているようにみえるものがあり、滝畑村（現河内長野市）のように複数の副戸長が連署しているところもあった。「一村限調帳」は村単位で作成されるが、五・六・九番組では組合村全村が一冊にまとめて綴じられており、このような事例は、むしろ一般的であった（『一村限取調帳』松原市史資料集　八）。要するに、副戸長は一村の役人ではなく、組合村全体の役人としての性格を持っていたのであり、組合村の設置によって近世以来の村の地位が低下し、組合村が行政の単位になったといえる。堺県は、七年四月一三日、組合村編制の布達に「組合村々ハ聯合ト相心得、一村同様最懇和協力シ、自他ノ別アル可カラサル事」（『堺県法令集』二）という一項を付している。