維新政府は強力な中央集権国家を作り上げるために、地方に対する規制を強めていった。その最初の試みが明治四年(一八七一)四月に布告された戸籍法である。廃藩置県に先立って出されたこの法津は、新政府が中央集権的統治を行うための前提となる人口調査と戸籍編成を目的としていた。同法に基づき、明治五年に戸籍が編成された。これがいわゆる壬申戸籍である。旧藩時代の宗門人別帳では、士農工商の身分ごとに戸籍が編成されたのに対し、この壬申戸籍では華族、士族、平民の族籍にかかわらず、居住地域ごとに編成された。これは新政府の「四民平等」に対応した措置であった。
　また、壬申戸籍では、家屋を単位とする「家」に戸主を定め、その戸主が「家」を代表して一切の責任を負うものとされた。戸主は、自身を筆頭に戸内の総人員、姓名、年齢、戸主との続柄、職業、寺、氏神などを申告し、「家」の構成員の婚姻や養子縁組、あるいは分家など、戸内の人員のすべての身分行為を届け出なければならなかった。
　従来、こうした戸籍事務を担当したのは村役人や寺であったが、戸籍法ではこの事務を担当するために新たに区を設け、戸籍吏として戸長、副戸長を置くことを定めた。区は七、八カ村をまとめたほどの規模とされ、県知事によって適宜設定された。