国には大・上・中・下の四等級があり、中央から国司が任命派遣されて行政にあたる。国司としては守(かみ)・介(すけ)・掾(じょう)・目(さかん)という四等官があり、国の等級に応じて定員に多少の差があるが、その下にさらに書記官として、定員三名の史生(ししょう)が置かれていた。