平安時代の中ごろから、国司が任地に赴かない傾向がしだいに強くなったことは第一節に述べたが、この風潮は年とともにはげしくなった。そして受領であっても、ごくたまに任国にちょっと顔を出すだけで、あとは常に在京していることが普通となってきた。これはもちろん違法であるが、今さらこれをとがめても始まらないほど、規律は乱れていたのである。
　国司が任地にいなければ、現地でだれかがその代理を勤める必要がある。しかも介・掾・目などの下級国司の任命は年給の制度などのためにすっかり乱れて、名ばかりの、実務と無縁の肩書きに過ぎないものが多かったことも前に述べた。
　
　【目代】このような場合、守は在京のまま、目代(もくだい)という自分の代官を任地に派遣して、行政にあたらせた。【留守所】一方、任国には国府に昔からの行政機関があるが、これを留守所(るすどころ)といった。守の留守を預かる意味であろう。この留守所には在庁官人といって、行政の実務にあたる役人がいたが、彼らはその土地の有力者で、その職を世襲した。受領は行政事務に明るい手下を目代として派遣し、これらの在庁官人の執務を監督したのである。
　
　【在庁官人】在庁官人には幹部として総大判官代・大判官代・判官代などという肩書きを持つ者が数人あり、他に公文・書生・雑掌(ざっしょう)・雑色(ぞうしき)など、さまざまのものがあって、全部で数十人、あるいは百数十人という陣容であったらしい。なかには介とか掾とかを称する者もあるが、これらも中央から派遣されたものではなく、土地の有力者で、在庁官人として肩書きを持っている連中である。これら多くの在庁官人は、田所(たどころ)・税所(さいしょ)・調庸所・健兒(こんでい)所など、各種の係にわかれて、国内行政の実務にあたったのである。
　この目代・留守所・在庁官人などは、いずれも国家の制度として定められたものではなく、行政の便宜上、私的に発生したものであるから、その機構や職名は、国によってまちまちで一定していないが、大体の形は似たようなもので、平安中期から末期にかけ、ほぼ日本全国にひろまっていった行政組織であった。こうして諸国の行政機構は、令の国司制度とはすっかり変わった形になり、郡司などもいつのまにか消滅したり、在庁官人に吸収されてしまった地方が多い。
　
　【庁宣】さて、在京する守は、庁宣という命令書を留守所に下してこれを指揮し、留守所はその命に従って実務を行なった。池田庄の立券が、まず朝廷の宣旨が下り、国司がこれを受けて庁宣を下し、留守所ではその命を実行に移す施行符というものを出して、その上で行なわれているのは、この命令系統をよくあらわしているものである。そして文書末尾の署名にみえている判官代と介とは、いずれも上述の在庁官人の幹部であり、在地の有力者に違いない。