頼朝を支持した武士たちの願いは、自分たちを守る政権が東国に生まれることであり、上京して平氏を討つかどうかは、緊要の問題でなかった。頼朝は文筆人や流人(るにん)の神官たちを採用し、これらの人たちに補佐されて東国支配者としての統治活動を行ない、国衙の機構を利用しながら公文書を発給し、訴訟を裁決しはじめた。