かくして黒田の主導により、いわゆる開拓使十年計画が明治五年よりスタートする。そのため「開拓ノ資本」の確保として、定額金以外に、四年九月に一五〇万円の借入れ、同年十一月に二五〇万円の開拓使兌換証券の発行、さらに五年五月には一一〇万円の新紙幣貸与を、それぞれ政府に出願してその実現をみた。
　ところが、一年間の経過にして早くもこの政策は破綻するのである。その原因は国家財政の窮乏により、開拓財源の補給が困難となったからである。黒田は六年六月の達で、「治所ノ区画殖牧ノ方法ヨリ新道開鑿等ニ至リ、皆先務ヲ以之ヲ急ニスト雖、施行ノ際或ハ誇大ノ弊ヲ免カル能ハス、稍悔悟スル所アリ、因テ顧フ自今ノ事痛懲猛省シテ其源ヲ深クシ基本ヲ固クセサル可ラスト」(布令類聚　上　職制)自ら吐露し、そして新規の事業の停止を命じて、開拓政策の再編成を宣言するのである。
　六年十一月に至り、黒田は新たな開拓施策を明示した。それは、

とあるように、開拓の先務とする運輸の便、物産の調査等の開拓の基礎事業は完了したとして、翌七年よりは政策の主体を「利用厚生ノ道」に転換することを告げている。そしてこの「利用厚生ノ道」とは、「人民ヲシテ安堵繁殖ヲ得セシメル」ことにかかり、さらにその具体的指針として示しているのが、「衣食ノ用ヲ資シ、輸出ノ利ヲ開クニ過サルノミ」と、自給の体制と移輸出の利益を確保しうる諸産業の振興であった。かくしてこの指針を基本とした開拓使の殖産興業政策が展開していくのである。これはまた、明治政府による明治前期の産業政策と軌を一にするものでもあった。