昭和四十八年の第一次オイルショックを画期にわが国の高度経済成長時代は終わりを告げ、高齢化や情報化、国際化などの新たな動向も現れた。これまでの行政主導による大規模国土開発型経済成長から民間活力を利用した地域経済の活性化策が課題とされ、行政の役割が問い直される行財政改革の時代に入った。こうした社会背景の変化に対して、札幌市は改めて長期的な基本構想を立てる必要に迫られていた。
　板垣市長は五十九年九月十三日、札幌市長期総合計画審議会に対して札幌二一世紀構想の策定について諮問した。審議会は「二一世紀構想専門部会」と北海道大学教員七名のワーキンググループを設置して検討を行った。六十一年六月三日、同審議会は答申をまとめ、市長に提出した。この答申を受けて、市は「札幌二一世紀構想」を策定した。
　「札幌二一世紀構想」は、札幌が日本列島の「北の拠点都市」としての役割を一層高めること、個性的で活力に満ちた都市を創造することを目標とし、その目指す方向を「ノーザンクロス・プラン」と呼んだ。これは、ノーザンクロス、すなわち北十字星に、道内や北方圏諸都市との連携を図りながら世界に結ぶ交流の拠点と、北の美しい自然環境と心豊かな市民性のイメージを託そうとしたものであった。それは①世界に結ぶ、②北の都市機能を創造する、③先駆的な実験を継続する、の三つの基本方向に集約され、これらを具体化する基本的方策として四つの柱が設定された(表9)。この構想の実現のために、①都市問題解決への積極的対応(都市型公害・青少年非行・犯罪や新たな社会病理に対する個人と社会全体との調和を図るきめ細かなシステムづくり)、②市民参加の促進と民間活力の活用(市民、行政、企業の役割分担と有機的連携のシステムづくり)、③新しい時代に即した行財政運営の推進(簡素で効率的な行財政運営の推進と自主財源に裏付けられた創意と工夫に基づく地方自治の確立)、の三つの社会・行政システムの見直しが提言されている(札幌二一世紀構想)。