開拓次官就任当初の黒田は、対ロシアの観点から北地問題に重大な関心を抱いていた。しかし現地樺太を視察してロシアの蚕食の状を目にし、根本的な彼我の国力の懸隔を認識した。そこから国家体制の整備と国力の充実を希求しながら、現実の北地問題に関しては、無用の地である樺太に力を注ぐよりも、北海道の開拓の重要性を説き、後に(六年五月)明確に樺太放棄を主張するに至るのである。
　ところで北海道の開拓問題に関しては、黒田は必ずしも、彼のいう「一定不易」の方針や施策を当初より有していたわけではなかった。例えば三年十月の建議において、「開拓事宜ノ大略ヲ論セン」としつつ、その開拓・移民の方策としては「蝦夷地ハ則土人撫育及漁猟産業ノ法都テ旧貫ニ仍リ、惟其民害ヲ除キ、渡島国及ヒ奥羽諸国寒気ニ習フノ民ヲ移シテ之ヲ充ツヘシ」(公文録　樺太開拓使伺)という所見にとどまっているのである。
　ところが欧米の開発状況を視察し、また北海道開拓の顧問としてケプロンらを招聘して以降の黒田の見解は、一変した開拓方針と施策の提示となって表われる。例えば「開拓ノ大主意」について触れた六年十月の管内布達をみると、

とあり、まず交通・運輸を整備し、資源・産物を調査し、開拓の財政を確保することを先務とし、しかる後に移民を招来して、彼らを保護する法規を制定し、そして生産の安定と産業の振興を図ることによって、全道の繁栄はもたらされるという、開拓の緩急手順を付した合理的・論理的画策を提示している。これはまさしくケプロンらが首唱した開拓画策と軌を一にするものであった。