昭和十年(一九三五)から十三年にかけて展開された選挙粛正運動、これに続く国家総動員法の成立と国民精神総動員計画は、全市民に国策を浸透徹底させ、順応、協力、奉公を求める必要があった。しかし、札幌市にはこれらの施策を受け止め、住民に浸透させる公的統一的な地区ごとの組織がなかったために、ある時は各地区にある火防組合を通し、またある時は衛生組合によってなされたが、各団体の目的事業から逸脱しており、不徹底に終わらざるを得なかった。そこで十二年七月、市長に就任した三沢寛一は「真に画期的な、又全国としては類例を絶したる新社会制度建設の事業」(昭15・4・3公区奉告祭挨拶)に取組み、全市域を三一一に区画して公区を設定し、二〇ほどの公区が集まって一六の聯合公区を組織、これを市役所が掌握統制することによって市政の効率的運営をはかろうとしたのである。
　公区、聯合公区創設の経緯をまずみることにしよう。


　右の経緯で注目される第一点は、提案から各公区設立まで一貫して三沢市長の積極的主導性がうかがえることである。これを山形、島根両県知事、名古屋市助役等地方自治体での経験が、時局の動静を受け止めるに敏感であったと見るべきか、また市政執行の個性的識見というべきか。十四年九月、内務省が部落会町内会の充実に関する訓令を出していたことや、十六年の市長任期満了時における再選非再選の市会議員対立要因とあわせて考えていく必要があるだろう。
　第二点は、市長案の実質的審議が札幌神社祭典区委員会と紀元二千六百年記念事業委員会においてなされ、市会はその結論を形式的に諮問されたにすぎなかったことで、後日の市会と常会の関係を暗示していたともいえる。
　第三点は、公区創設を紀元二千六百年記念事業とし、結成奉告祭を札幌神社で行ったことである。記念事業には、このほか札幌護国神社拡張造苑と円山町合併が含まれ、公区創設を加えることに反対した議員が退場した上で、市会は設置規程を満場一致で可決した。東京市が隣組を基礎にした町会整備を自治制五〇周年事業とした例によったのかも知れない。
　そして第四点は一六聯合公区、三一一公区という多数の住民組織が、わずか一カ月足らずの内に形式的画一的にしろ結成を完了したことである。市内における地区区画としては、もともと札幌神社の祭典区があり、旧総代人制時代の選挙区、小学校通学区、衛生組合の区画、火災予防組合の区画等が市役所業務と関連しながら住民生活に機能していた。また住民の自治性の強い親睦会、町内会、自治会等が多数存在していたことも、公区組織を容易にしたと思われる。さらに農村部には丘珠のように組制の伝統があり、豊平のような部制も根づいていた(本章七節)。これらが公区結成を急速に進める条件となったとしても、その短期完了は特徴といえよう。