新政府は旧幕時代の土地支配から地租徴収へと政策を転換しようとしていた。そのためには土地所有権を広く認め、その所有者が地租負担者となるための土地所有者を明確にする必要があった。この点を具体化したのが地券の発行であり、明治5年2月施行の「地券渡方規則」によるところから、「壬申地券」と呼ばれた。この地券発行は、あくまでも土地所有者を決定することが主旨であり、地価賦税の性格は有していなかった(佐々木寛治『地租改正』)。
　この政府の動きと関連して、北海道では明治5年9月に「地所規則」が出され、土地の所有、賃借、地租などに関して詳細に規定している。しかし、基本は開拓による私有地化をうながし、その所有者の把握が主眼であったと考えられる。ところで同規則の最後の第19条には「函館及ヒ其近傍ノ地、既ニ税則定リタル分ハ此限ニ非ス」(『新撰北海道史』通説2)とあり、函館についての税制を別扱いしている。これについて明治5年11月の函館支庁布達によれば「本年五月中大蔵省第二十号布達地券発行規則ノ義及布令候通地租上納ノ義モ右月ヨリ規則ノ通可相納」(『布類』)と地租の上納が義務づけられていた。
　この函館の土地に関する税制は古くからみられ「官地払下ハ別段ノ制限ナシト雖ドモ函館ニテハ往昔ヨリ住居セル分ハ自然私有地ノ姿ヲ為シ、別段願出タル例ナシ。安政年代ヨリ初テ官地ヲ願受［沽券地ナリ］、私有地ノ証ヲ得ルモノトセリ。(中略)願受ノ土地ハ地子永ヲ納ムル旨願書ニ記シ」(前掲「維新前町村制度考」)とあり、10坪につき永50文と永30文の2段階に地子永が決められていた。時期が前後してしまうが、函館は明治5年6月19日に、地券発行についての布達が出されており、これに関連して同月24日に表4－4のとおりの町別地価についての達しも出されている(明治2巳年～5申年8月マテ「諸用留」)。そして明治5年における函館の地税は地券税に改められ、地券高の100分の2と決められた(『開事』第5編)。しかし実際には、「格別ノ訳ヲ以地券高千分ノ八」(『布類』)に修正されており、「地租上納帳」においてもこのことを裏付けることができる。
 
　表4－4　明治5年における町別(坪あたり)地価一覧

　明治2～5年「諸用留」より作成
 
　このように函館の制度が北海道内では特異であったにしろ、私有地化の拡大という点では同じ動きの中にあったことも事実である。つまり明治4(1871)年の『渡島統計　上』によると、沽券地5万9042.843坪と拝借地7万4920.791坪合わせても、約13万坪余なのが、明治5年では28万6203.86坪に増えている(明治6年「地券税帳」道文蔵)。この年の地券税は5090.566円で、そのうち同年の増加分が2149.256円となり、沽券地の増加を裏付けている。明治6年になると沽券地が67万0250.75坪とさらに増加しているが、地券税は708.366円の増加による5799.208円にとどまっている。このことは地券高の低い土地が私有地化していることの証左とも考えられよう。このような明治5、6年の急激な土地の私有地化の原因は、市街地の拡大と、それらを含む官有地の払い下げによるものと思われる。
　さて、明治6年より地租改正の行われる14年までの沽券地坪、地租金、地券件数などの動きをまとめたのが表4－5である。地券件数の増加にともなう地坪の増加は約74万坪をピークに、明治6年時より約7万坪増加した。しかし明治11、12年の大火の際の街区改正による土地の買上げがあったため、同12、13年には減坪しており、当然この事と関連して地租金も減少した。地租金に関しては、明治10年において増加していることもわかるが、この理由は税率の上昇によるものであった。つまり「北海道地租当分地価百分一ニ定ラル因テ先函館市街地ニ限リ該地租ニ改ム」(『開事』第5編)という達しにより、税率の変更がなされた。ちなみに他府県の市街地の地租は、壬申地券期では地価の1パーセントであったのが、この地租改正において3パーセントに引き上げられており、函館よりかなり高い数値であった(佐々木寛治『地租改正』)。
 
　表4－5　地券発行による私有地化の推移

　明治6年「活券地請印帳」、明治13年「活券税合計調」、明治8、9年「地券下渡受印留」、明治12年「地券請書(他)綴込」(以上、北海道立文書館蔵)